Ákveði þjóðin að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið þann 29. ágúst næstkomandi fer í gang ferli sem gæti tekið nokkur ár. Samkvæmt minnisblaði utanríkisráðuneytisins mætti ljúka sjálfum viðræðunum á innan við tveimur árum en aðild tæki svo gildi einu eða einu og hálfu ári eftir undirritun samnings.

Auk viðræðnanna sjálfra eru margar vörður á þessari leið. Staðfestingarferli um alla Evrópu er viðamikið, önnur þjóðaratkvæðagreiðsla þyrfti að fara fram á Íslandi auk stjórnarskrárbreytinga sem krefjast alþingiskosninga. Þá þyrfti að breyta kosningalögum vegna fyrirkomulags við kosningar til Evrópuþings og fleira.

Fyrsta skrefið: að taka upp þráðinn

Fyrsta skrefið eftir þjóðaratkvæðagreiðsluna yrði að tilkynna Evrópusambandinu að Ísland vilji taka upp þráðinn í aðildarviðræðum. Í þessu skrefi skiptir máli að umsókn Íslands frá 2009 er enn virk þótt gert hafi verið hlé á viðræðum árið 2013. Þótt deilt hafi verið um réttaráhrif bréfs þáverandi utanríkisráðherra til Brussel árið 2013, ber fræðimönnum saman um að slíkt erindi hefði ekki getað dregið aðildarumsókn Íslands til baka enda hafi Alþingi ekki fellt úr gildi ályktun sína frá árinu 2009 um að sækja skuli um aðild að ESB. Það hefði þurft gera með nýrri þingsályktun um afturköllun umsóknar eða viðræðuslit. Framkvæmdastjórn ESB er sammála þessu mati fræðimanna og lítur svo á að umsókn Íslands sé enn í gildi þótt viðræður liggi niðri.

Þessi staða umsóknarinnar hefur praktískt gildi. Þyrfti Ísland að byrja á því að sækja um aðild að ESB færi í gang mun þyngra ferli af hálfu ESB, sem krefðist aðkomu og samþykkis allra aðildarríkja, auk könnunar á því hvort Ísland uppfylli svokölluð Kaupmannahafnarskilyrði. Þau lúta að getu ríkja til að innleiða regluverk sambandsins, halda úti starfhæfu markaðshagkerfi og tryggja réttarríki, mannréttindi og vernd minnihlutahópa.

Þar sem Ísland hefur þegar farið í gegnum þetta ferli og staðist það, myndi duga að senda ESB beiðni um að landið yrði aftur meðhöndlað sem umsóknarríki og að viðræðum yrði haldið áfram. Í kjölfarið myndi framkvæmdastjórnin útbúa drög að sameiginlegri afstöðu ESB til erindis Íslands, sem síðan yrði lögð fyrir á ríkjaráðstefnu aðildarríkja, til samþykktar.

Möguleg tímalína að mati ráðuneytisins

Undirbúningur viðræðna hjá ESB og viðræðurammi

Í minnisblaði ráðuneytisins er gert ráð fyrir því að ESB hefði samráð við Ísland um hvernig best væri að taka viðræður upp á ný í ljósi forsögunnar. Eitt sem ákveða þyrfti er á grundvelli hvaða ramma viðræðurnar færu fram. Hugtakið viðræðurammi (e. negotiating framework) skiptir máli því Ísland hóf viðræður í fyrri viðræðuramma, en almennum viðræðuramma sambandsins hefur verið breytt síðan.

Þegar ESB hefur aðildarviðræður við nýtt umsóknarríki samþykkir ráðherraráð sambandsins sérstakan viðræðuramma sem leggur grunninn að viðræðunum. Í rammanum er kveðið á um meginreglur, efni og verklag. Hvert ríki fær sinn eigin ramma en hann byggir á sameiginlegri aðferðafræði sem gildir um öll umsóknarríki.

Hinni almennu aðferðafræði í þessari vinnu var breytt verulega árið 2020. Köflunum var þá skipað í sex efnisflokka sem opnast sem heild í stað þess að hver kafli sé opnaður stakur. Í þessari breyttu nálgun var aukin áhersla lögð á réttarríki og grunngildi sambandsins auk þess sem innleidd var svokölluð afturkræfni sem gerir ESB kleift að hægja á eða snúa við viðræðum sýni ríki afturför.

Rétt er að nefna að þessi endurskoðaða aðferðafræði var beinlínis hönnuð fyrir umsóknarríki á Balkanskaga, einkum Norður-Makedóníu og Albaníu, en þetta er sú almenna umgjörð sem ný eða endurvakin aðildarferli taka mið af. Spurningin sem á eftir að svara er hvort viðræður við Ísland tækju alfarið mið af þessum nýja ramma eða hvort viðræðurnar færu áfram fram í þeim ramma sem var við lýði þegar Ísland sótti um aðild árið 2009.

Þessu tengt:

21. maí 2026

Refurinn, sauðkindin og digrir sjóðir fyrir brothættar byggðir

Ríkjaráðstefna og upphaf viðræðna

Framangreindar ákvarðanir fælu í raun í sér undirbúning fyrir ríkjaráðstefnu þar sem framhald viðræðna yrði formgert. Á þeirri ráðstefnu kæmu saman fulltrúar allra aðildarríkja ESB ásamt fulltrúa Íslands. Ráðuneytið gerir ráð fyrir að ráðstefnan gæti farið fram seint á þessu ári, á bilinu október til desember, og að formlegar viðræður gætu þannig hafist fyrir áramót.

Í kjölfar ráðstefnunnar færu viðræður aftur formlega af stað um einstaka samningskafla en þeir eru 35 talsins. Stór hluti þeirra, eða 22 kaflar, fellur þegar undir EES- eða Schengen-samstarfið. Tvo kafla til viðbótar má telja þar sem litlar líkur eru á ágreiningi, annars vegar um réttarvörslu og grundvallarréttindi og hins vegar um utanríkis- og varnarmál. Þetta eru því 24 kaflar af 35 sem ættu ekki að reynast erfiðir í samningum en ellefu af þessum 24 köflum hafði þegar verið lokað í síðustu viðræðum.

Af þeim köflum sem eftir standa eru þrír fremur tæknilegir í eðli sínu. Það eru því í raun átta kaflar sem kalla á mesta vinnu, að mati utanríkisráðuneytisins. Þeirra á meðal eru kaflar um sjávarútveg og um landbúnað og dreifbýlisþróun, og búast má við að þeir taki mest pláss í viðræðunum.

Endurskoðuð samningsafstaða

Leggja yrði fram endurskoðaða samningsafstöðu í öllum köflum sem ekki hefði verið lokið, staðfestingu á niðurstöðu eða endurskoðaða afstöðu í köflum sem búið væri að loka og samningsafstöðu í þeim köflum þar sem afstaða hefði ekki verið lögð fram.

Af hálfu íslenskra stjórnvalda yrði lögð áhersla á að hægt yrði að hefja viðræður um alla samningskafla um leið og þær yrðu teknar upp að nýju, og alveg sérstaklega þá kafla sem varða sjávarútvegs- og landbúnaðarmál.

Þessu tengt:

9. júní 2026

Viðtal: Útgerðarmenn með reynslu af ESB jákvæðari fyrir aðild

Hvernig viðræðurnar færu fram

Í minnisblaði utanríkisráðuneytisins segir að byggt yrði á endurskoðaðri samningsafstöðu beggja aðila, Íslands og ESB, og á samtölum og upplýsingamiðlun milli viðsemjenda. Á einhverjum tímapunkti hæfist svo lokafasi þar sem þess yrði freistað að klára útistandandi atriði. Sérstök áhersla yrði lögð á að ná niðurstöðu um sérlausnir í sjávarútvegs- og landbúnaðarköflunum, en ráðuneytið bendir á að reynslan sýni að niðurstaða um lykilmál liggi oft ekki fyrir fyrr en undir lok viðræðna.

Þegar ákveðnum fjölda kafla hefði verið lokað yrði hafist handa við að draga upp aðildarsamning. Sú vinna færi þá fram samhliða viðræðunum, jafnóðum og niðurstöður lægju fyrir.

Tækist að ljúka viðræðum um alla samningskafla gerir ráðuneytið ráð fyrir að viðræðunum myndi formlega ljúka á ríkjaráðstefnu Íslands og aðildarríkja ESB. Í kjölfarið gengi niðurstaða samninga til ráðs ESB og Evrópuþingsins til samþykkis og samningurinn yrði loks undirritaður með fyrirvara um staðfestingu á Íslandi á grundvelli þjóðaratkvæðagreiðslu.

Það er mat stjórnvalda að hægt væri hægt að ljúka aðildarviðræðum á einu og hálfu til tveimur árum. Þessi tímarammi er orðaður í minnisblaði utanríkisráðuneytisins og byggir matið á samtölum við ráðamenn og framgangi viðræðnanna á árunum 2009–2013. Þá voru 27 af 33 efnislegum samningsköflum opnaðir á skömmum tíma og ellefu köflum lokað. Ráðuneytið gerir ráð fyrir að viðræður myndu fljótt þrengjast niður á tiltölulega fáa kafla og úrlausnarefni. Tímaramminn myndi þó á endanum ráðast af framgangi viðræðnanna og af því hvernig gengi að ná samkomulagi um einstök atriði.

Skipulag og samráð innanlands

Samhliða framangreindu ferli gagnvart ESB færi mikil vinna fram hér innanlands.  Komið yrði á fót formlegu skipulagi um viðræðurnar en í minnisblaði utanríkisráðuneytisins yrði tekið mið af þeirri reynslu sem fékkst af fyrra ferli.

Þessu tengt:

16. júní 2026

Þorgerður Katrín: Fólk með efasemdir hafi mestan hag af því segja já

Í ferlinu sem fór í gang á Íslandi árið 2009 gegndu samningahópar um einstaka samningskafla lykilhlutverki, bæði vegna mikillar þekkingar innan hópanna og vegna þess að á hverju sviði var settur upp samráðsvettvangur með breiða skírskotun. Um 200 manns tóku þátt í hópunum sem tryggja átti víðtækt innlent samráð þar sem hagaðilar og frjáls félagasamtök áttu beina aðkomu að ferlinu. Hlutverk hópanna var að gera tillögu til samninganefndar um samningsafstöðu í hverjum kafla.

Ekki hefur verið tekin endanleg ákvörðun um fjölda samningahópa sem taka myndu þátt í ferlinu núna en hlutverk þeirra yrði hið sama og áður, segir í minnisblaði ráðuneytisins. Fyrsta verkefni þeirra yrði að yfirfara fyrirliggjandi gögn og í ljósi þess tíma sem liðinn er frá síðustu viðræðum þyrfti að rýna þær breytingar sem orðið hafa á bæði íslenskum lögum og löggjöf ESB, frá því viðræður voru settar á ís árið 2013. Þetta yrði þáttur í mótun endurskoðaðrar samningsafstöðu.

Þá yrði komið á fót samninganefnd, þar sem meðal annarra ættu sæti allir formenn samningahópanna. Skipaður yrði aðalsamningamaður Íslands sem jafnframt yrði formaður nefndarinnar og gegndi leiðandi hlutverki í viðræðunum.

Í minnisblaðinu er lögð áhersla á víðtækt samráð með aðkomu breiðs hóps haghafa og almannasamtaka. Ferlið yrði gegnsætt og öll gögn tengd samningavinnunni birt eins fljótt og kostur væri.

Þá segir í minnisblaði ráðuneytisins að til skoðunar sé að koma á fót sérstökum samráðshópi með breiðri skírskotun, sem yrði reglulega upplýstur um stöðu viðræðnanna og miðlaði sýn úr samfélaginu beint inn í ferlið. Einnig yrði haft náið samráð við Alþingi með reglulegri skýrslugjöf og samráði við utanríkismálanefnd.

Þjóðaratkvæði um samning og breytingar á stjórnarskrá

Þegar aðildarsamningur lægi fyrir yrði lögð fram á Alþingi tillaga til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um samninginn. Að fengnu samþykki þingsins færi atkvæðagreiðslan fram samkvæmt kosningalögum.

Yrði aðildarsamningur samþykktur í þjóðaratkvæðagreiðslu myndu nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar krefjast samþykkis tveggja þinga, með kosningum á milli.

Greining á álitamálum tengdum stjórnarskrá og aðild að ESB hefur þegar farið fram, en fjallað er um þau í áliti frá Lagastofnun Háskóla Íslands sem utanríkismálanefnd kallaði eftir í vor.

Þá hefur ríkisstjórnin upplýst að síðar á þessu kjörtímabili verði fulltrúar allra flokka á Alþingi kallaðir saman til að ræða stjórnarskrárbreytingar á breiðari grunni.

Þorgerður Katrín kom inn á þetta efni í viðtali við Gímaldið 16. júní síðastliðinn og ræddi sérstaklega um mikilvægi þess að setja auðlindaákvæði í stjórnarskrá. Mögulegar stjórnarskrárbreytingar hafa líka komið til tals til að bregðast við nýlegum dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í Borgarnesmálinu svokallaða, en hann er talinn kalla á breytingar á ákvæði stjórnarskrárinnar um þingkosningar.

Staðfesting samnings á Alþingi og gildistaka

Að loknum stjórnarskrárbreytingum þyrfti Alþingi aftur að samþykkja þingsályktun, nú um fullgildingu aðildarsamningsins. Þegar hér væri komið sögu hefðu utanríkisráðherra og forseti Íslands undirritað samninginn og hann hlotið samþykki í þjóðaratkvæðagreiðslu en Alþingi þyrfti einnig að staðfesta samninginn og yrði það gert með þingsályktun.

Eftir samþykkt slíkrar ályktunar á Alþingi myndi ríkisstjórn Íslands tilkynna ESB um fullgildingu samningsins af Íslands hálfu og þá færi í gang staðfesting hjá aðildarríkjum ESB. Í minnisblaði utanríkisráðuneytisins er gert ráð fyrir að það ferli taki að minnsta kosti ár. Þegar staðfestingu allra ríkjanna væri lokið tæki aðild Íslands gildi. Í ljósi framangreinds: þjóðaratkvæðagreiðslu, stjórnarskrárbreytinga, þinglegrar meðferðar og að lokum staðfestingar hjá aðildarríkjum ESB, telur ráðuneytið að aðild Íslands gæti tekið gildi einu til einu og hálfu ári eftir undirritun samnings.

Þessu tengt:

25. maí 2026

Áhrif ESB aðildar á budduna og bókhaldið

Rétt er þó að taka fram að umsóknarríki sem undirritað hefur aðildarsamning þarf ekki að bíða allan þennan tíma til að geta tekið þátt í starfinu innan sambandsins. Ísland fengi áheyrnaraðild að öllum stofnunum sambandsins strax við undirritun og yrði því fullur þátttakandi í starfi þess meðan fullgilding stæði yfir. Það fær þó hvorki framkvæmdastjóra, dómara við Evrópudómstólana né atkvæðisrétt innan sambandsins fyrr en aðildarsamningur hefur tekið gildi.

Kosning fulltrúa á Evrópuþingið

Samkvæmt reglum ESB um Evrópuþingið skal hvert aðildarríki hafa að lágmarki sex þingmenn og að hámarki 96. Sætum er skipt eftir íbúafjölda með stiglækkandi hlutfallsreglu sem veitir fámennari ríkjum hlutfallslega fleiri sæti.

Þar sem Ísland yrði með fámennustu ríkjum sambandsins má telja nær öruggt að það fengi lágmarkið, sex sæti. Þrjú aðildarríki hafa þennan lágmarksþingmannafjölda, Kýpur, Lúxemborg og Malta en þessi ríki eru öll fjölmennari en Ísland. Setja þyrfti upp ramma hér á landi fyrir kjör þessara sex þingmanna og gera viðeigandi breytingar á kosningalögum.

Ísland hefði sjálfdæmi um hvernig því kjöri væri háttað en þyrfti þó að lúta ákveðnum lágmarksskilyrðum og reglum ESB. Meðal þeirra skilyrða er að um hlutfallskosningu sé að ræða og að kosningaþröskuldur sé ekki hærri en 5 prósent.

Algengasta formið á kosningum til Evrópuþingsins er hlutbundin listakosning samkvæmt d’Hondt-reglu en það er sama aðferð og notuð er við kosningar hér á landi. Í flestum fámennari aðildarríkjum er landið eitt kjördæmi í kosningum til Evrópuþingsins.

Ein af sameiginlegum reglum ESB vegna kosninga til Evrópuþingsins er að borgarar annarra ESB-ríkja sem búa hér fengju kosningarétt og kjörgengi til Evrópuþingsins á Íslandi á sömu forsendum og Íslendingar.

Fjögur til sex ár

Að því gefnu að þjóðin segi já þann 29. ágúst og viðræður gangi snurðulaust, er hugsanlegt að Ísland verði fullgildur aðili að ESB á bilinu 2030 til 2032.